Regionalizzazione dell’istruzione: chi decide l’ordine del giorno

di Franco de Anna. Reduce (?) da seminario sindacale sul tema, con illustri relatori: da Segreterai Confederali della scuola a Presidente della Regione e responsabile ANCI, a professore costituzionalista. Interessanti e per molti aspetti condivisibili interventi, sia pure con tante “sfumature”. Esco con spirito borbottante (l’età…) e chiedendomi, appunto, chi decide “l’ordine del giorno”, su problematica politica istituzionale, amministrativa gestionale che è complessa ma anche “permanente” nel funzionamento della nostra “macchina pubblica”?
Cominciamo dal titolo. Perché “regionalizzazione dell’istruzione”? la questione politica/istituzionale si chiama “autonomia differenziata” (non è equivalente a “regionalizzazione”. Il termine può essere (è) fuorviante della riflessione e del dibattito. Certo “semplifica”. Ma, appunto, quale è il senso della semplificazione?). Se guardiamo alle materie per le quali diverse regioni, e non solo le tre iniziali chiedono variazioni della loro autonomia in base ai diversi dispositivi del Titolo V Cost. se ne enumerano tante (dalla politica industriale, alla ricerca, ai lavori pubblici…) che hanno grandissima rilevanza sullo sviluppo economico e sociale e sulla vita dei cittadini. Vabbè: i Sindacati della scuola (e gli insegnanti…) parlano solo di scuola? Non riesco a condividere. Ma mi rassegno.
L’istruzione, nel dettato Costituzionale, è materia a titolarità concorrente. Due poteri legislativi che devono coordinare le relative competenze e, soprattutto, coordinare le proprie relative operatività.
Perché l’istruzione è ovviamente un “diritto di cittadinanza”, ma il cui esercizio (come “diritto sociale”) concreto è condizionato dalla erogazione di una offerta che necessariamente compone nella sua unità ingredienti diversi che risalgono a titolarità diverse.
Dagli Ordinamenti, indirizzi e programmi di studio o Indicazioni che dir si voglia (il legislatore statale) alla programmazione territoriale, le strutture edilizie, i servizi, il Diritto allo Studio, (Regioni e sistema delle autonomie locali) si tratta di “materie” che sotto il profilo operativo (“produttivo”) devono coordinarsi. Posso, p. es, avere le migliori Indicazioni didattiche e pedagogiche ma, con strutture edilizie inappropriate, il “servizio” offerto è incongruo rispetto al “diritto”. Per tacere delle necessità di coordinare l’offerta di istruzione e di formazione professionale…
Del resto, non c’è sistema al mondo, anche nei modelli di tradizione più centralistica (vedi Francia) che non contempli, nel concreto funzionamento della struttura dell’istruzione, il coordinamento tra autorità locali e responsabilità nazionali.
Ovviamente possiamo sottoporre a tutta la necessaria critica interpretativa la “strumentazione” definita nel Titolo V, a partire dalle definizioni di ripartizione delle competenze dell’art. 117.
Ma ricordo due questioni: la prima è che quei dispositivi hanno due convalide referendarie e la seconda è molto recente. Difficile riproporne una terza, ammesso che si sappia individuare un contenuto da proporre. Insomma “il popolo lo volle”. E da lì comunque dobbiamo partire.
La seconda: in questi vent’anni che intercorrono dalla modifica del Titolo V, il concreto funzionamento di quel necessario coordinamento dei due poteri a titolarità concorrente ( e taccio del terzo protagonista: le scuole autonome) è stato il punto critico (a volte qualche cosa di più: fallimentare) della politica pubblica dell’istruzione. Affermazione pesante, ma ci si misuri con una analisi determinata del funzionamento della Conferenza Unificata in materia di istruzione, o con la non-realizzazione di modalità di coinvolgimento collettivo delle Istituzioni scolastiche (soggetto costituzionale) simile per esempio a ciò che rappresenta ANCI per i Comuni.
Rammento che una delle questioni che animano il dibattito sulla “regionalizzazione” come il “passaggio” alle Regioni del personale della scuola fu affrontato anni fa dalla Conferenza e che uno degli elementi di blocco delle decisioni fu il problema (guardato con sospetto dalle Regioni) del rapporto tra “organico di diritto e organico di fatto”… Ciò suggerisce qualche argomento ai lettori, circa le “debolezze” permanenti del sistema del “personale della scuola”, quale che ne possa essere la titolarità?
Per tornare alla domanda iniziale: in questi vent’anni io non ho purtroppo mai visto porre all’ordine del giorno politico-sindacale la questione del funzionamento della Conferenza Unificata e del suo coordinamento sulle questioni della scuola. Mai visto piattaforme o rivendicazioni in proposito. Diciamo che il sindacalismo scolastico si è “conformato” sullo stampo di uno dei titolari della politica pubblica dell’istruzione. Ovvio poiché si tratta del “datore di lavoro”, meno ovvio poiché si tratta di “uno” dei titolari del funzionamento concreto dell’organizzazione scolastica…
Che poi oggi quella questione finisca in un “ordine del giorno” diverso e deciso da “altri”, aggrava la responsabilità politica.
Uno degli argomenti proposti per opporsi vigorosamente alla “regionalizzazione” è quello della necessità della tenuta unitaria del sistema di istruzione, sia per rispettare il diritto di cittadinanza, sia per il ruolo rispetto alla unità culturale del Paese. E non si può che essere d’accordo. E anzi….
Il “sistema” formalmente unitario (stesse norme, stessi programmi, stessa amministrazione, stessi rapporti di lavoro, stessi paradigmi organizzativi) soffre in realtà di dislocazioni e fratture operative sempre più profonde. E non da oggi. Dalle ricerche IEA primi anni ’80 provenivano dati che anticipavano ampiamente i risultati attuali delle rilevazioni sui livelli di apprendimento. Non citerei i risultati delle analisi differenziate per aree geografiche del Paese dei dati INVALSI (l’amico Roberto Ceriani si è preso insulti da razzista per averlo proposto in queste pagine) se non avessi conferme dirette e ravvicinate da anni di mio lavoro ispettivo, che mi ha fatto esplorare dalla Lombardia alla Sicilia.
Vi sono differenze quantitative e qualitative del funzionamento del sistema sempre più profonde tra diverse regioni, con una diversificazione tra esse assolutamente inaccettabile per chi abbia a cuore “l’unità del sistema”. Sempre per via dell’ordine del giorno: non ho mai visto piattaforme politiche e/o sindacali dedicate a modi, strumenti, condizioni, per colmare tali differenze e per fare della “unità del sistema” non una rappresentazione giuridico amministrativa, ma un obiettivo operativo.
Occorre sempre ricordare che i principi di solidarietà a di unità di cittadinanza sono fondamentali per combattere le disuguaglianze. Ma quando ciò abbia necessario riferimento alla gestione di risorse comuni (che provengono dalla fiscalità) vi è sempre sotterraneo “azzardo morale” se quel richiamo non si abbina ad efficienza ed efficacia delle politiche concrete delle risorse. Se si forza quel confine, si provoca la rottura del valore etico-civico della solidarietà. Esattamente ciò a cui assistiamo oggi…
Perciò non riesco ad accettare di sentire affermare che un “problema di sovrannumero” in “Lombardia è il medesimo in Campania”… (spero di avere sentito male…) Invito ad analizzare il confronto tra le serie storiche del rapporto “organico di fatto/organico di diritto” in diverse regioni italiane… e provare a ricostruire la unità sistemica della politica del personale.
Una articolazione conseguente delle politiche sindacali per colmare dislocazioni e fratture reali di sistema non riesco a rintracciarla… anche in quel caso si conferma che “l’ordine del giorno” è scritto da altri.
Come è noto, tra i dispositivi del Titolo V Cost, destinati ad assicurare effettivamente la fruizione “uguale” del comune diritto di cittadinanza sta la titolarità esclusiva dello Stato sulle “norme generali” dell’istruzione e sui Livelli Essenziali di Prestazione. Sono dispositivi essenziali che anche l’autonomia differenziata che viene richiesta non potrebbe porre in discussione.
Verrebbe da dire che ciò rappresenta una buona “trincea”. Ma…In questi venti anni non vi è traccia di lavoro e impegno di definizione dei LEP per l’istruzione… ci si limita ai grandi “contenitori” ordinamentali e temporali…
Ma i LEP riguardano “prestazioni”, cioè le combinazioni di lavoro e risorse per produrre un risultato… dunque qualche cosa che farebbe “uguali” le scuole in regioni diverse, che in realtà finiscono per avere diversi “contenuti” nel medesimo contenitore
La Corte Costituzionale fu investita all’indomani della approvazione del Titolo V di una densa attività di contenzioso proprio relativa alle competenze concorrenti.
La Corte (sentenza 282/2002) ha chiarito che, pur essendo la definizione dei LEP compito esclusivo dello Stato, gli interventi nel merito “non possono nascere da valutazioni di pura discrezionalità politica del legislatore, ma devono prevedere gli indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite”.
Dunque si tratta:
Di un processo politico e tecnico insieme e che deve essere supportato dalle evidenze della ricerca
Di un processo che, per tale ragione, non è compiuto una volta per tutte ma soggetto a permanente “manutenzione”
Di definire quali sono, nel sistema di istruzione, i soggetti che possono affiancare il decisore politico con il supporto tecnico scientifico che la stessa Corte prevede
Di come rendere organica la rilevazione delle “evidenze sperimentali acquisite” attraverso la raccolta sistematica del know how esercitato “sul campo”.

Cioè un lavoro continuo di “ricerca educativa” (non “pedagogica”, ma la ricerca “sul” sistema educativo). Certo la sentenza citata si riferiva a contenzioso sulla sanità, e i LEA hanno un supporto tecnico definito, precedente la stessa normativa, inconfrontabile rispetto all’istruzione. Una grande distanza da ricomporre e superare-
Si veda p.es. la problematica dei due “enti” di ricerca educativa esistenti: INVALSI e INDIRE e la si confronti con quelli operanti nel sistema sanitario dall’Istituto Superiore di Sanità alla Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali, all’Agenzia del farmaco
Sempre con questo tormento di chi decide l’ordine del giorno: mi chiedo quale politica della ricerca educativa sia stata definita, promossa, organizzata come parte fondamentale della politica pubblica dell’istruzione in questi vent’anni e quanto anche le organizzazioni sindacali abbiano spinto, contrattato, condizionato per costruire lo strumento che si propone come “garanzia strutturale” della eguaglianza della fruizione del comune diritto di cittadinanza all’istruzione.
Poiché, come per la Sanità, si tratterebbe di una ricerca sul campo con dimensioni ripetute e molecolari (per esempio nella Sanità la fonte sono le “cartelle cliniche”, dunque un materiale vasto e “puntiforme”) che sarebbe stato necessario impostare fin dall’inizio.
In realtà in questi vent’anni sono state fatte due scelte fondamentali: la chiusura degli Enti di ricerca di dimensione regionale e la concentrazione nei due enti nazionali, e… “con dieci anni di ritardo” l’avvio di un Sistema Nazionale di Valutazione, che è però altra cosa, anche se “confinante” con un sistema di definizione dei Livelli di Prestazione.
Le Organizzazioni sindacali e gran parte dei partecipanti al dibattito politico sulla scuola hanno dunque ragione nel presentare la prospettiva della autonomia differenziata come pericolosa e da respingere rispetto alle esigenze di unità del sistema e della eguaglianza dei diritti.
Ma non vedo strategie politiche, piattaforme rivendicative, proposte di politica pubblica che si contrappongano “nel merito” (e dunque non solo come eccezioni di principio) a quella deriva pericolosa. Tanto meno le ho viste agire in anticipo.
In questi vent’anni si cerchi traccia di quella problematica dei LEP nel dibattito pubblico sulla scuola… a parte alcune elucubrazioni del sottoscritto e altre, più autorevoli, di qualche ufficio studi, non vi è nulla di significativo e sintomatico di veri e propri impegni di ricerca.
Ma in tal modo rimangono solo le “trincee” e la lotta è sempre e solo “difensiva”. La vittoria è sempre misurata sul contenimento dell’arretramento.
La considerazione fondamentale, che da un lato attenua tale amarezza, e dall’altro mi spinge ad insistere sulla necessità di alcuni impegni qui delineati, è che la complessità delle questioni sottese alla autonomia differenziata rende improponibile l’ipotesi che ad affrontarle “davvero” sia l’attuale quadro politico. E se si guarda alle “definizioni” (dichiarazioni) nei documenti finora circolanti se ne ricava l’idea di un enorme lavoro ancora da fare per rendere operative alcune ipotesi…
Ma, ancora più importante, la considerazione che l’intera problematica ha una sua “vita propria” indipendente dalle ipotesi di autonomia differenziata oggi agitate: la questione, già citata, di come rendere adeguate e produttive le strutture di esercizio coordinato delle “titolarità plurime” (governance) della politica dell’istruzione. Perché il funzionamento concreto e reale del sistema di istruzione dipende strutturalmente dall’operare di tale governance, in costanza attuale del dettato costituzionale.
La questione dei LEP, proprio perché si riferisce a “prestazioni” è parallela a quella fondamentale dei costi e dei finanziamenti.
Vi sono in proposito messaggi ambigui: i costi standard, i costi storici, i differenziali fiscali….
I costi dei LEP sono i costi standard cui riferirsi correttamente per il finanziamento pubblico. O meglio: la base strutturale per le definizioni dei riparti.
Un costo di una prestazione è standard non quando è “la media” dei costi relativi, (tanto meno la sua storicità) ma nella declinazione tra parametro statistico e valutazione di qualità. Le altre considerazioni sono “di contorno” anche se occorre comprenderne le dinamiche.
Il welfare ha dimensioni territorializzate e diffuse con competenze in “autorità locali” (Regioni, Comuni, Città Metropolitane… delle Provincie occorre tacere). La fiscalità ha invece una prevalente dimensione nazionale. La spesa è decentrata, il fisco è nazionale.
Non occorre essere dei genii della politica per comprendere che tale contraddizione, spinta oltre i confini dell’azzardo morale, rischi di dare fondamento a negare l’etica del bene comune e di avvalorare l’egoismo del “pensiamo a noi”. La politica non è la costruzione del “paradiso”
Ma anche per collegare LEP e dimensione economica (il loro costo) è necessario sviluppare ricerca sul campo, sistemi di valutazione, modelli di qualità condivisi a livello della governance comune.
Altrimenti proprio la distribuzione delle risorse secondo i principi di eguaglianza e di solidarietà diventa flatus vocis e vincono “i più forti” o chi si presenta come tale.
Cito solo alcune condizioni, assolutamente generali, che è necessario realizzare per far funzionare una struttura di governance.
1. Una definizione comune a tutti i titolari di competenze concorrenti, del “valore pubblico” da produrre. Anche senza una uniformità totale, occorre che almeno le caratteristiche essenziali del “valore pubblico” siano comuni (il “bene comune”), Sulla conformità di tale definizione si pronunceranno i cittadini, se la “politica” è davvero “la direzione della città tra eunomia e isonomia””
2. Un sistema comune di definizione dei modelli di qualità al quale tutti i titolari sono vincolati nella loro responsabilità produttiva. Differenziali di qualità dei servizi, con differenziali dei costi fanno ricadere il peso dei risultati negativi di qualcuno sui costi degli altri. L’azzardo morale di cui si è accennato e che corrode l’etica della cittadinanza
3. Un sistema comune di valutazione e più in generale di ricerca. Una “tecnostruttura” scientifica e di ricerca al servizio di “tutti” i titolari della governance. Dunque, non emanazione di un soggetto, ma che fonda la “terzietà” propria della ricerca sul fatto di avere una pluralità di committenti (p. es. sia lo Stato che il sistema delle autonomie locali)
4. Un sistema informativo comune, interportabile, che renda le informazioni necessarie al “governo misto” interscambiabili e confrontabili tra i diversi titolari e a disposizione della cittadinanza.
Ci si può sempre provare a leggere la storia di questi vent’anni di politiche dell’istruzione per comprendere il carattere essenziale di tali condizioni per il “governo misto”. E non è una ricostruzione confortante. Ma consente di ricostruire le effettive responsabilità e le priorità da affrontare. (Basterebbe interrogarsi sul sistema della ricerca…o sulla necessità dei sistemi di valutazione. e sulla “cultura sociale” che siamo stati (in)capaci di costruire in proposito).
Sono convinto che non tutto si possa e si debba misurare. Ma sono altrettanto convinto che solo impegnandosi a misurare ciò che è misurabile si può liberare davvero creatività, qualità, valori individualizzati e specifici, ipotesi innovative e di sviluppo, sperimentazioni evolutive.
Anche per scongiurare che gli “ordini del giorno” siano, invece che impegni di costruzione di politiche, un agitare di bandiere e liberazione di volpi per far galoppare idee e discussioni in altre direzioni.